ETAT DES LIEUX DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

spma

Le cadre juridique et réglementaire

L’engagement du Burkina Faso, à partir des années 1990, dans un processus de démocratisation de la vie politique, a permis la création de conditions propices à la conduite des affaires publiques et au développement des institutions républicaines. Il en est ainsi de l’existence d’un cadre juridique et réglementaire, fondement indispensable d’un État de droit démocratique et moderne.

La Constitution adoptée le 02 juin 1991 et révisée en 2000 et 2002 est la loi fondamentale sur laquelle reposent les autres lois et textes réglementaires. Cet ensemble constitue le socle législatif et réglementaire de portée nationale et sectorielle.

 L’organisation et le fonctionnement de l’administration publique sont régis depuis 1998 par un arsenal de lois et de textes réglementaires consacrant la répartition des compétences entre l’État et les collectivités territoriales, la société civile et le secteur privé.

Dans le domaine de la décentralisation, la loi N°055-2004/AN du 21 décembre 2004 portant Code général des collectivités territoriales, modifiée par la loi N°065-2009/AN du 21 décembre 2009 est le socle sur lequel repose la gouvernance locale. Elle définit le mode d’organisation du territoire, détermine les compétences des différents acteurs locaux de la décentralisation et délimite leur champ d’action.

Elle se voit renforcée par les lois et décrets relatifs aux emplois et agents des Collectivités territoriales (CT), au transfert des compétences et ressources de l’État aux communes.

Dans l’ensemble, le Burkina a enregistré des avancées notables en matière de législation et de réglementation de la vie politique, démocratique, administrative, économique, financière et sociale, ce qui constitue un atout juridique pour le Plan stratégique décennal de modernisation de l’administration (PSDMA).

Cependant, ce cadre légal et réglementaire connaît encore des insuffisances relatives entre autres :

-          aux procédures d’élaboration des textes très souvent marquées par le sceau de confidentialité inutile, le cloisonnement et la non prise en compte de l’ensemble des acteurs impliqués dans leur mise en œuvre ; la dimension multisectorielle est souvent absente,  se traduisant par de nombreuses relectures de textes après leur adoption ;

-          à l’inexistence ou à la faiblesse des capacités en légistique dans les administrations publiques ;

-          à l’inexistence d’une structure d’enseignement ou de formation en légistique ;

-          aux contradictions et aux redondances entre les textes ;

-          à l’absence ou à l’insuffisance des textes d’application ou les délais exagérément longs dans la prise de textes d’application rendant certains textes difficilement applicables ;

-          à la méconnaissance des textes par les acteurs-clés résultant d’insuffisances de communication ;

-          à l’analphabétisme qui constitue un facteur limitatif dans la compréhension et l’appropriation des textes par la majorité de la population burkinabè ;

-          à une législation et à une réglementation, à la limite, excessives.

I.2 Le diagnostic de l’administration publique

En dépit des efforts de réforme engagés à travers l’adoption et la mise en œuvre de la réforme globale de l’administration publique (RGAP) et à l’issue des audits organisationnels des départements ministériels réalisés de juillet 1994 à juillet 1995, l’administration publique burkinabè reste confrontée à des problèmes structurels et fonctionnels qui limitent son efficacité et son efficience.

Une synthèse de ces dysfonctionnements peut être appréhendée à un triple niveau :

-          le niveau organisationnel,

-          le niveau opérationnel,

-          le niveau comportemental.

I.2.1 Au niveau organisationnel

L’administration publique burkinabè est constituée d’un ensemble de structures organisées sur la base des missions de l’État. Les attributions et compétences de chaque structure sont généralement définies et précisées par des référentiels politiques et normatifs.

Malgré ce dispositif apparemment bien régi et les efforts de modernisation dans le cadre de la RGAP et de certaines politiques sectorielles, l’administration publique n’est pas encore en mesure de rendre systématiquement des services de qualité aux citoyens et au secteur privé. Son fonctionnement est confronté à :

-          une organisation administrative peu opérationnelle ;

-          une absence de normes de référence ;

-          des horaires de travail devenus peu adaptés ;

-          une insuffisance dans l’organisation et dans la gestion de la mémoire institutionnelle ;

-          un système de contrôle et d’évaluation peu efficace.

I.2.1.1-Une organisation administrative peu opérationnelle

L’efficacité des services publics dépend de leur organisation. Ainsi, le diagnostic a révélé des dysfonctionnements liés à la réglementation, aux ressources humaines et à l’environnement du travail.

1-Une insuffisance des règles et principes d’organisation et de gestion.

L’insuffisance des règles et principes d’organisation et de gestion se manifeste par le faible niveau de définition des missions, la duplication des attributions et des applications, la faible coordination d’une part, entre les ministères et d’autre part, entre les structures centrales et déconcentrées.

2-Une instabilité des structures administratives

L’organisation des ministères évolue suivant les changements institutionnels, se traduisant par des fusions, des éclatements et des disparitions de ministères et d’institutions ayant pour conséquence une certaine instabilité administrative. Il en résulte des difficultés relatives à l’évolution des structures qui doivent s’adapter chaque fois aux nouvelles exigences politiques.

3-Une administration publique insuffisamment déconcentrée

L’administration burkinabè reste toujours très centralisée. Les délégations de pouvoirs des ministres aux responsables déconcentrés (régionaux) restent faibles. Cet état de fait favorise un fonctionnement vertical de la déconcentration ; les responsables au niveau régional étant en relation directe avec leur ministre dépossédant l’autorité régionale de ses attributions de représentant du gouvernement au niveau régional.

De plus, les services déconcentrés ne disposent pas de moyens humains, logistiques et financiers appropriés pour être en mesure d’assumer leurs responsabilités.

En définitive, le niveau actuel de déconcentration administrative ne permet pas de rapprocher véritablement l’administration des administrés et de rendre de meilleures prestations dans les délais raisonnables et soutenir efficacement les efforts de décentralisation entrepris par l’État.

4-Une dispersion géographique des structures administratives

L’insuffisance d’infrastructures administratives ne permet pas le regroupement des structures relevant de la même entité. Ce qui a pour conséquence, la dispersion géographique des services tant au niveau central que régional. Cette situation, qui entraine des difficultés de coordination, ne facilite pas la circulation de l’information entre les différents départements ministériels et à l’intérieur de chacun d’eux. Elle ne favorise pas non plus une action administrative concertée et unifiée.

À cela, il faut ajouter les difficultés de localisation des structures administratives et d’accès à l’information qui contribuent à renforcer la perception péjorative de l’administration par les usagers.                                            

I.2.1.2-Une absence de normes de référence

Pour s’inscrire dans une démarche qualité, l’administration devrait, de concert avec les usagers, fournir des services qui répondent parfaitement à leurs attentes.

Une telle démarche qui suppose, au préalable, la définition de normes d’objectifs formulés si possible, avec la participation des utilisateurs du service public, ne s’est pas encore imposée dans la pratique administrative.

Ainsi, l’analyse du fonctionnement de l’administration révèle l’absence de normes de référence qui doivent non seulement constituer un impératif pour la fourniture du service attendu, mais aussi un tableau de bord pour les différentes structures chargées de le faire.

Il en résulte dans la plupart des cas, que l’administration se contente de présumer les attentes des citoyens et offre par conséquent des prestations ne correspondant pas totalement à l’évolution de leurs besoins réels.

I.2.1.3-Une insuffisance dans l’organisation et la gestion de la mémoire administrative et institutionnelle

Le diagnostic a révélé une insuffisance dans l’organisation et la gestion de la mémoire administrative et institutionnelle, notamment la mauvaise conservation voire l’absence des archives dans les services publics. Cette situation s’explique par le manque d’intérêt des agents de l’administration et des autorités pour les archives, l’insuffisance de personnel spécialisé, de locaux et d’équipements d’archivage.

I.2.1.4-Un système de contrôle et d’évaluation à renforcer

L’importance du contrôle de la gestion des structures administratives et de la performance est bien perçue par les autorités burkinabè. Ainsi, différents organes de contrôle ont été mis en place pour garantir l’efficacité et l’efficience de ce contrôle. Il s’agit notamment de l’Autorité supérieure du contrôle de l’État (ASCE), de la Cour des comptes, du contrôle des finances et des inspections internes des ministères.

Ces organes ont à la fois des missions différentes mais complémentaires. Analysés séparément, il se révèle que les organes de contrôle ne disposent pas souvent des ressources nécessaires leur permettant de contribuer efficacement à la performance de l’administration.

En outre, la perception populaire d’une non application des recommandations et des conclusions des rapports de contrôle ou la lenteur en la matière, ainsi que les traitements qui leur sont réservés discréditent le système mis en place vis-à-vis du citoyen et ne joue pas en faveur de l’amélioration du fonctionnement de l’administration.

1-Une prédominance du contrôle a priori sur le contrôle a posteriori

Le constat est que l’administration burkinabè privilégie le contrôle a priori sur le contrôle a posteriori. Même s’il est admis que la confiance n’exclut pas le contrôle, il n’en demeure pas moins vrai que l’excès de contrôle tue l’esprit de responsabilité.

Ce phénomène est observé par exemple dans l’exécution des dépenses publiques assujettie à des procédures longues et fastidieuses qui ne sont pas toujours appliquées selon les délais prévus et dont les retards sont préjudiciables à l’économie nationale et locale.

2-Un système d’évaluation des politiques publiques à parfaire

Les politiques publiques sont conçues et exécutées par le Gouvernement avec l’appui des Partenaires techniques et financiers (PTF) pour satisfaire les besoins des populations. Celles-ci sont parfois impliquées selon une approche participative aux phases de conception et de mise en œuvre. Mais au niveau de l’évaluation, les bénéficiaires le sont insuffisamment.

Par ailleurs, les structures administratives en charge de l’évaluation des politiques publiques ne disposent pas de capacités techniques suffisantes, ni des outils, ni des moyens, indispensables à leur mission.

I.2.2 Au niveau opérationnel

L’environnement du travail, les ressources humaines, matérielles, informationnelles et organisationnelles déterminent l’efficacité du fonctionnement de l’administration. Mais le diagnostic a relevé des insuffisances qui influent sur son opérationnalité.

Les insuffisances d’ordre opérationnel relevées portent sur :

-          la gestion stratégique des ressources humaines,

-          les conditions de travail,

-          la modernisation des méthodes et procédures de travail,

-          le système d’information et de communication,

-          l’informatisation des services de l’administration.

I.2.2.1-Un faible niveau de gestion stratégique des ressources humaines

Le bon fonctionnement de l’administration publique est en partie tributaire de ses ressources humaines. Malgré l’existence d’un cadre législatif et réglementaire bien défini, le diagnostic établit une gestion peu performante marquée par l’inadéquation de l’allocation des ressources humaines, les faiblesses dans l’évolution des performances, l’absence d’une politique de formation et la faiblesse de la gestion prévisionnelle.

1-Une inadéquation de l’allocation des ressources humaines disponibles

L’allocation inadéquate des ressources humaines disponibles constitue un problème crucial de l’administration burkinabè. Les postes de travail n’étant pas décrits au sein de l’administration, des agents sont affectés à des postes sans tenir compte de leur profil, des besoins et des capacités d’accueil de la structure.

L’administration semble souffrir, à la fois d’une insuffisance de ressources humaines mais aussi d’un système d’affectation non rationnel et d’une valorisation déficiente des agents en poste.

2-Un système d’évaluation des performances à améliorer

En vue de mieux valoriser les ressources humaines, un nouveau système d’évaluation des performances des agents comportant des critères plus objectifs tels que le rendement a été mis en place à travers la loi n°13/98/AN du 28 avril 1998 portant régime juridique applicable aux emplois et aux agents de la fonction publique.

Ce nouveau système innove par le contrat d’objectifs et l’entretien annuel d’évaluation entre l’évaluateur et l’évalué.

Entré en vigueur en 2006, le système a connu des difficultés de mise en œuvre en raison de la complexité de la procédure d’évaluation. 

3-Une faible pratique d’élaboration des politiques de formation et de gestion prévisionnelle des ressources humaines

L’élaboration de politiques de formation et de gestion prévisionnelle des ressources humaines n’est pas systématique dans les administrations publiques burkinabè. L’absence d’une politique nationale de formation des agents de l’administration et l’inexistence de planification sectorielle des actions de formation expliquent entre autres, la faible productivité de l’administration publique.

L’absence de planification des ressources humaines compromet aussi l’émergence de certaines spécialités pointues pour lesquelles l’administration publique est obligée de recourir à l’expertise extérieure.

À cela, il faut ajouter l’absence d’un plan de mobilité au sein de l’administration qui ne permet pas aux agents d’acquérir de nouvelles connaissances et expériences.

I.2.2.2-Des conditions de travail peu motivantes

Les contre-performances de l’administration burkinabè s’expliquent pour une large part, par les mauvaises conditions de travail. L’enquête réalisée auprès du grand public révèle que l'insuffisance des ressources matérielles est l’une des principales raisons qui empêchent l’administration publique de remplir convenablement ses missions.

Le service public ne peut être rendu avec la célérité requise du fait de l’inadéquation des moyens ou de la logistique. La disposition d’un véhicule en bon état constitue souvent un privilège dans les services.

L’absence ou l’insuffisance de bureaux dans les services met les agents dans des conditions de travail difficiles. Aussi au cours des enquêtes, les agents de l’État estiment-ils que le cadre de travail est une source de motivation aussi importante que la rémunération. Ils expliquent également leur faible motivation par le bas niveau des salaires qui ne sont pas indexés au coût de la vie. Une telle situation favorise le faible rendement dans les services, la corruption, la concussion et le laxisme.

I.2.2.3-Des méthodes et des procédures de travail peu modernes

L’enquête réalisée sur l’appréciation de l’administration burkinabè par les usagers a révélé comme motif d’insatisfaction la lenteur et la complexité des procédures. L’administration burkinabè serait très formaliste et privilégierait parfois le respect de la règle de droit au détriment de l’efficacité et de la qualité des services rendus aux usagers. On note :

-          une absence quasi générale de manuels de procédures pour consigner le processus d’accomplissement des services rendus aux usagers et donner des indications sur la nature des prestations fournies et les conditions à remplir pour bénéficier de ces prestations ;

-          une réglementation nombreuse et des mécanismes essentiellement bureaucratiques ;

-          une capacité de réponse et de réaction lente ;

-          un formalisme et un traitement manuel des actes, source de laxisme et de non transparence.

En somme, l’administration est perçue comme une organisation bureaucratique et rigide. Elle doit notamment s’adapter et assumer son nouveau rôle déterminant, tout en étant consciente de la nécessité de renforcer le partenariat public-privé.

C’est ainsi que des ouvertures sont faites dans ce sens avec la création du Centre de facilitation des actes de construire (CEFAC), les actions de la Maison de l’entreprise et le Centre des guichets uniques. Cependant, il reste encore des efforts à accomplir en vue d’améliorer l’efficacité du dispositif mis en place.

I.2.2.4-Un système d’information et de communication peu efficace

L’administration doit être capable de créer un système de communication performant qui lui permette d’appréhender correctement les attentes des citoyens afin d’y apporter les réponses adéquates.

Sur le plan interne à l’administration, les insuffisances sont :

-          l’absence de fluidité dans la circulation de l’information entre les différents services, due essentiellement à leur cloisonnement;

-          la propension de certains agents à monopoliser l’information ;

-          la méconnaissance par les agents eux-mêmes des dispositions législatives et réglementaires qui les régissent.

Quant à la communication entre l’administration et ses usagers, elle est défectueuse en raison principalement de l’absence, au sein du service public, de structures spécialisées dans l’information et l’orientation des usagers dans leurs démarches administratives.

Cette absence de réseau communicationnel performant qui occasionne une incompréhension entre le service public et l’usager, constitue un facteur limitatif d’une véritable gestion de qualité dont les préalables sont la transparence et la proximité dans les relations administrations-usagers.

I.2.2.5-Une sous informatisation des services de l’administration

Dans le domaine des Technologies de l’Information et de la Communication (TIC), malgré une volonté politique affichée à travers entre autres, la création d’un ministère en charge des TIC, la mise en place d’un cadre juridique réglementant le secteur, la percée de la téléphonie mobile, il se dégage des contre-performances qu’il convient de souligner et de prendre en compte dans la vision d’une administration moderne. Il s’agit succinctement :

-          du sous-équipement des structures administratives en matériel informatique ;

-          de la couverture insuffisante du réseau infrastructurel de communication (réseaux) ;

-          de l’absence de structure informatique dans certains départements ministériels ou institutions ;

-          de l’insuffisance des ressources humaines dans le domaine de l’informatique au sein de l’administration publique et leur niveau de rémunération assez faible par rapport au privé ;

-          des difficultés de gestion du changement pour entrer dans l’ère du numérique.


I.2.3 Au niveau comportemental

L’efficacité de l’administration repose en partie sur le respect de la déontologie. Cependant, des faiblesses d’ordre comportemental persistent et influent sur la qualité des prestations. Elles se rapportent à l’accueil dans les services et aux facteurs socioculturels.

I.2.3.1- Une faible qualité de l’accueil

La mission première de l’administration publique est de servir l’intérêt général par le biais des prestations qu’elle rend aux usagers. La qualité des relations qu’elle entretient avec les citoyens constitue donc un élément important de ses performances.

Or, le diagnostic réalisé a relevé des dysfonctionnements susceptibles d’entacher l’instauration d’un partenariat fécond basé sur une prise en compte réelle des attentes des populations entre le service public et les usagers.

Dans l’administration comme dans toute organisation d’intérêt public tournée vers la satisfaction des besoins du client, la qualité de l’accueil est déterminante pour la prise en charge efficiente des activités, en ce qu’elle crée dès le premier contact, un climat de confiance entre la structure et l’usager.

Mais, au sein de l’administration burkinabè, l’accueil constitue encore un élément de contreperformance.

En effet, dans la plupart des structures administratives, la fonction « accueil du public » est inexistante ou confiée à des agents des forces de l’ordre qui assurent la sécurité. Dès lors, il est évident que cette catégorie de personnel non formée à l’accueil et à l’orientation des usagers ne peut l’accomplir convenablement, créant souvent des désagréments aux usagers.

En outre, le mauvais accueil dont les usagers sont l’objet est souvent le fait des agents de l’administration eux-mêmes qui ont une mauvaise perception de leur raison d’être dans l’administration. D’où la nécessité de former la majorité des agents à l’accueil du public.

I.2.3.2-Un rendement influencé par des facteurs socioculturels

Les enquêtes auprès des usagers sur leur appréciation des prestations de l’administration ont mis en exergue certains facteurs comme des contraintes au rendement de l’administration publique.


Les facteurs les plus cités portent sur :

-          la corruption, la concussion ;

-          l’affairisme dans certains emplois de l’administration ;

-          la montée de l’incivisme ;

-          la faible participation des différents acteurs à la gouvernance administrative ;

-          la faible assimilation des rôles d’appui conseil des structures déconcentrées aux structures décentralisées.

I.3 Les défis majeurs pour la modernisation de l’administration

Au regard des insuffisances de l’administration, les défis à relever visent à mettre en place une administration moderne à la fois :

-          mieux organisée pour faire face à ses missions ;

-          plus opérationnelle pour accomplir ses missions avec efficacité ;

-          capable de satisfaire les usagers et de contribuer à l’amélioration de leur bien-être individuel et collectif.

 

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